——以“卡特里娜”飓风和“丽塔”飓风灾害事件处理为例

摘要：长期以来，美国公共危机管理的体制和机制是许多国家学习和借鉴的对象，但美国政府在面对“卡特里娜”飓风时，暴露出来的种种管理缺陷与不足，令人们不得不重新审视其危机管理能力。在应对紧随其后的“丽塔”飓风中，美国政府显然吸取了上次教训，采取了一系列更加积极、主动和有效的措施，取得了不错的成绩。对比两次重大灾难中美国政府公共危机管理的手段和方法，可以给我们提供一些借鉴和启示。

    一、美国政府应对“卡特里娜”飓风的失误之处

    “卡特里娜”是2005年大西洋飓风季的第一个5级飓风，也是自有记录以来大西洋盆地的第6大风暴。2005年8月25日，它以1级飓风登陆美国佛罗里达州。8月26日，升级为3级飓风，对阿拉巴马、密西西比和路易斯安那州的沿海区域造成威胁。8月28日，升级为5级，达到飓风的最高级别。8月29日，再次以4级飓风登陆于海湾中部，路易斯安那州的新奥尔良市因此遭受重创。据官方统计，死亡人数达到1836人（其中路易斯安娜1577人），失踪705人，上百万受灾群众流离失所，飓风最终造成的损失约为250亿美元。对于这么严重的损失，除天灾原因外，政府在危机管理方面也存在诸多的不当之处，主要表现在：

    1、灾前重视不够。灾前重视不够

    主要体现在两个方面：一是防灾准备不够。灾前的防范工作是积极应对自然灾害的有效手段，但联邦政府、州和地方政府对此都准备不足。此次遭受灾害最为严重的是新奥尔良市，这是一座平均海拔在海平面以下的城市，且是飓风的“老主顾”。但据测算，其防浪堤难以抵挡三级以上飓风引发的海浪。因此，当飓风袭来时，防浪堤很快被冲垮也就不足为奇了。与此同时，避难场所也严重不足。新奥尔良会议中心和超级穹顶体育馆和是开放的避难所。但地方政府对避难场所的设计显然没有考虑到避难人数的需求。当“卡特里娜”飓风呼啸而至，大批灾民涌到这里时，造成了食物、水和药品等生活必需品严重不足，甚至没有设置医疗区和配备医护人员，致使灾民生活十分困苦。

    二是灾前预警没有引起足够的重视。美国大西洋沿岸是飓风多发区域，40由于小型飓风频发，当局和百姓对大型飓风的破坏性缺乏足够的认识。因此，尽管美国飓风中心对“卡特里娜”飓风的走向和强度作出了较为精确预报（根据事后实际发生的情况，美国飓风中心提前了56小时把飓风将严重影响新奥尔良市的预报通知了美国联邦、州及地方政府），使各级政府提前了两天多预知了卡特里娜飓风的具体情况，但几乎所有人包括地方官员都想当然地认为，灾害是短期的且可控的。新奥尔良市长雷?纳金一开始也只是要求市民自愿撤离，当时只有不到三分之一的市民愿意疏散。8月28日清晨，纳金才发出强制撤离令。8月29日，“卡特里娜”飓风登陆时，许多市民仍抱着侥幸心理躲在家中未及时疏散。

    2、救灾中领导不力。就联邦政府而言，联邦应急事务管理局没有发挥应有的作用。在飓风袭击新奥尔良5小时之后，联邦紧急事务管理局（FEMA）局长迈克尔·布朗才要求派遣1000名救援人员在“两天内”赶赴灾区。而他本人对灾区的情况也缺乏了解，他承认，当广播报道了有2万人被困在体育场的24小时后，他才知道那儿有这么多人。再加上，联邦紧急事务管理局的电脑设备经常死机，这就使得救灾指挥工作完全陷入没有计划、信息失灵的状态中。而当时美国总统布什正在得克萨斯州的农场度假，直到8月30日，布什才宣布结束休假，在从得克萨斯飞回华盛顿的路上，空军一号在新奥尔良上空盘旋“视察”了灾区。

    就州和地方政府而言，指挥救灾中的决策失误也颇多。首先，组织撤离不力。在飓风到来之前，通常用于交通的灰狗以及美国全国铁路公司的火车早已停止了营运。当时可以用作公共交通的只有校车，但地方政府并没有利用校车组织撤离，几百辆校车就停在离当时的避难所（超级穹顶）不到1英里远的地方，被洪水淹没。由于组织撤离不力，大量的穷人、老人、妇女、儿童等滞留在市内，在死亡人数中，60％左右为60岁以上的滞留在养老院中的老人。其次，寻求帮助不积极。州和地方政府显然低估了灾难的严重程度，没有积极主动地寻求外部支持。8月28日，路易斯安那州州长就接受了新墨西哥州长提出的派他们的国民卫队参加救援的提议，但24小时后她才完成必要的请求兄弟州派兵支援的书面文件。此外，地方警力在救灾中也显得十分单薄。新奥尔良的警力一直在不断减少，有许多警察甚至弃职逃跑，还有两名不堪重负饮弹自杀，而留下来的警察都已找不到自己的指挥部，只能自行其是。

3、政府间救援行动配合不协调。纵观卡特里娜飓风救援的整个过程中，可以看出美国各级政府包括地方、州和联邦政府之间救援配合不协调的情况时有发生。首先，地方警力与联邦军队难以合作。美国是典型的联邦制国家，联邦政府和州及地方政府的关系不是从属关系，在很大程度上是一种合作关系，应对此种灾害的总特征为“行政首长领导，中央协调，地方负责”。但州和地方政府的力量是很有限的，因此发生飓风时，联邦政府就要起协调作用，共同做好行动准备。但此次救灾中，各级政府却彼此互相指责，互相推卸责任。纳金感叹，“州政府和联邦政府互相推诿，效率很低！”9月2日，布什要求路易斯安那州政府将救援工作的管理权交给联邦政府，这样，就可以派联邦军队进行搜救工作。但路易斯安那州官员经过一夜商讨后拒绝了联邦政府的要求，因为如果把管理权交给联邦政府，州政府就不能动用自己的国民卫队和地方警力协助救灾。由于救援力量弱小，延误了救援行动，扩大了灾害后果。直到9月3日，国民卫队才报告从两个大型的公共设施（会议中心和体育场）撤出了所有的人，5日才报告恢复秩序。

其次，州及地方政府间关系没有协调好。一方面，新奥尔良政府没有主动及时利用愿意提供援助城市的帮助。灾难之初，新奥尔良周边城市就纷纷伸出援助之手，提出物资、人力以及交通等方面的援助，还设立了专为灾民预备的避难所。但该市并没有及时利用各种机会，市长也没有及时向州长或其它城市要求交通工具的援助。另一方面，也有一些城市拒绝对灾民提供帮助。格雷特纳在密西西比河西岸，与新奥尔良隔河相望，有一座桥联通。当接受了约6000名从新奥尔良逃出的难民之后，格雷特纳决定设置路障关闭该桥。格雷特纳的警察用枪指着持续到来的新奥尔良难民要求他们从原路回去，不准进入格雷特纳。据目击者介绍，几名警察曾威胁向逃出的难民和游客开枪。

    4、救灾款项问题多。“卡特里娜”飓风登陆后不久，布什政府随即分两次拨付了总额达623亿美金的赈灾款项，每户受灾家庭可以领到面额为2000美元的借记卡，用于购买食品等生活必需品。然而，半年后，美国政府责任署和国土安全部的审计人员却发现，由于联邦紧急管理局审核赈灾款申请者个人信息的流程存在“严重缺陷”，有的时候甚至只是“走形式”，许多灾民成功地钻了空子，用虚假身份、虚假住址、甚至虚假社会保障号码骗领到救济金。审计人员还随机抽取了200多个赈灾款申请人提供的居住地址，对其进行实地核实。登记表上称，这些地址都已被洪水淹没。然而，审计人员实地走访时却惊讶地发现，这200多个地址中有大约80个是编造的，有的地方是一片空地，有的则干脆是“根本不存在的公寓大楼”。

    二、美国政府应对“丽塔”飓风的成功经验

    在“卡特里娜”飓风刚走不到一个月，“丽塔”飓风接踵而至。2005年9月21日下午7时左右，“丽塔”飓风时速高达265公里，已升至极具危险性的最高级别5级，并向墨西哥的得克萨斯州地区扑去，路易斯安那州西南沿海也将再度受到威胁。22日以后，“丽塔”飓风已从5级逐渐减弱为4级、3级，破坏力较“卡特里娜”也大大减弱。这次飓风虽然来势凶猛，但美国政府吸取了“卡特里娜”飓风的教训，采取了一系列更加积极、主动和有效的措施，取得了不错的成绩，并没有造成严重的人员伤亡。总结美国此次危机处理的成功举措，可以归纳为以下几点：

    1、思想上高度重视。相比较上次的应对不力，美国总统布什这次反应十分迅速，他在9月22日就宣布佛罗里达州进入紧急状态，并与得州州长佩里讨论了该州应对飓风的准备情况。美国国土安全部根据《国家应急计划》，立即宣布“丽塔”飓风为“全国性重大事件”，并正式启动全国性应急机制。国土安全部长切尔托夫接受美国广播公司的“早安美国”节目采访时警告民众，“绝对不要把飓风当作儿戏”，他强调，当飓风到来时，最好的办法就是逃离风暴袭击的路线。路易斯安那和得克萨斯两州州政府和地方政府也在丽塔飓风来袭前三天就发布了撤离命令。休斯敦市有200万人，市长动员全市一半人口撤离该地区。在加尔维斯顿市，近6万市民被要求撤离。在布什政府的压力下，纳金收回了曾发布的行政命令，即允许部分受灾不严重地区的灾民重返家园。纳金要求准备返乡的灾民等“丽塔”过后再采取行动，那些已经进入灾区的市民“必须全部撤离”。

2、灾前准备工作充分。与“卡特里娜”飓风相比，“丽塔”飓风登陆前，联邦政府、州和地方政府都作好了充分准备。从联邦政府来看，派出了陆军、海军共5万人参与救援准备工作。美军还为应对飓风预留了26架搜救直升机，并派出了6艘军舰前往墨西哥湾地区，以备亟需。飓风登陆前两天，美军直升机共执行39次飞行任务，帮助博蒙特、莱克查尔斯等地医院的几千名病人完成撤离。美国海岸警卫队也出动大量警力，帮助撤离居民还为撤离过程中燃油耗尽的居民提供汽油。为保证在飓风登陆后避难居民食品的正常供给，联邦紧急措施署在两个州共储备了约165车冰块、185车水及98车食品。鉴于“卡特里娜”飓风救灾过程中出现通讯受阻等情况，负责救灾指挥工作的北方司令部为军队和救灾人员配备了足够的卫星通讯设备。国际海事卫星组织官员杰克?迪西介绍说，该组织的通讯设备已经在“丽塔”登陆前为相关部门及其人员配备完毕。

从州和地方政府防灾部署来看，在“丽塔”登陆前，路易斯安那和得克萨斯两州州政府和地方政府未雨绸缪，根据本地区情况发布各自撤离命令。当地政府动用汽车及其它可用资源为居民顺利撤离危险地带提供便利。两州政府还在“丽塔”未登陆前便开始寻求联邦援助。路易斯安那州州长凯斯林·布兰科请求联邦派遣1.5万名军队士兵参与防灾救灾工作；而得州州长里克·佩里则请求联邦提供更多燃油，保证地区受灾过程中的能源供应。与此同时，政府在撤离工作中的治安工作下功夫，以免重蹈“卡特里娜”飓风中新奥尔良街区抢劫泛滥的覆辙。得克萨斯州州长里克·佩里表示，他已经召集了5千名国民卫队成员和1千名安全部队官兵驻扎在

可能被丽塔飓风袭击的地区，以在紧急状态下维持社会治安。

    不仅联邦政府和州及地方政府各自加强防灾准备，而且注重纵向的信息沟通和协调。美国国土安全部部长迈克尔?谢托夫和美国紧急措施署署长戴维?鲍里森共同称，要改善联邦防灾准备和各州各地方政府之间的协调，鲍里森称联邦和州政府官员几乎每小时都会联系一次。

3、救灾反应迅速。飓风“丽塔”来临前，当地居民由于得到及时撤离，所以没有造成严重的人员伤亡，营救工作任务相对比较轻，困难也不大。飓风过后，救援人员迅速驾着小船开始了广泛的搜救，主要是帮助部分未能及时撤离而受困的居民。美国路易斯安那州南部的阿比维尔市市长表示：“我们打算挨家挨户搜救，就像在‘卡特里娜’飓风后所做的那样。”

美国总统布什自从“丽塔”袭击以来一直保持高调赈灾姿态。布什从9月23日开始就前往位于得克萨斯圣安东尼奥的一座空军基地，在灾区现场聆听当地政府官员的汇报，并表示将按照一些军方领导人的建议考虑采取全国性的搜救行动来帮助赈灾。在25日返回白宫之前，布什在受到“丽塔”袭击的4座城市里听取了7个多小时的汇报，并提出了一些如何提高赈灾效率的问题。

    三、几点启示

    现代政府危机管理能力是衡量政府行政能力的一个重要标志，尤其是对我国这样一个处于经济社会转型的发展中国家来说，社会矛盾如果处理不当，就可能危及到政治稳定；同样，对于重大自然灾害如果处理不力，也会严重损害政府形象。因此，当前特别要加强政府危机意识以及提高政府危机管理的能力。而总结发达国家危机管理的经验教训，可以给我们提供一些借鉴和启示。

    1、对于重大灾害尤其是可预测的自然灾害，思想上高度重视是政府应对危机的出发点。美国这两次飓风灾害事先都有充分且准确的预报，但由于政府重视程度的不同，产生了不同的后果。可见，对于可预测的自然灾害，任何人都决不能掉于轻心，尤其是政府领导人，切不能抱着侥幸心理来面对自然灾害。同时，政府不能因为担心人们恐慌而掩盖事实，更不能为了便于管理而封锁信息。在自然灾害面前，政府及时把信息告诉民众，并组织疏散或撤离，是尊重生命的表现。

    2、无论是社会危机或自然灾害，充分细致的防灾准备是危机管理的关键。突发性是危机的重要特征之一，但并非所有危机的爆发都无迹可寻。例如，社会危机是社会矛盾积聚到一定程度的产物，如果政府在处理日常工作中能够细致入微，能够更人性化地对待一些问题，可能有些突发事件就会被消灭于萌芽状态。而对于人为原因引起的自然灾害，例如山洪暴发等，如果平时能注意山林的保护，也许就不会受到大自然如此沉重的惩罚；但也有一些自然灾害如地震等在现代技术条件下还难以准确预测，即便如此，也不能无动于衷，坐以待毙。对于民众进行抗震知识普及以及对建筑物抗震等级的严格规定和把关，也能在相当大程度上减轻灾害带来的损失。

    3、设立常设的从中央到地方的危机管理机构，是救援效率及灾后重建的组织保证。在灾害面前，“时间就是生命”是至理名言。但赢得时间不是主观愿望就可以达到的，必须有强有力的组织，而政府就是危机管理的重要主体，是组织和实施救援的重要领导力量。在美国，处理危机的政府管理部门是联邦紧急事务管理局，但在“卡特里娜”飓风危机管理中，联邦紧急事务管理局却出现了领导不力和效率低下的状况，受到美国民众的一致批评，这种状况在随后的“丽塔”飓风中被迅速改变，从而保证了防灾和救援的效率。当前，从我国现实状况来看，作为一个地域广阔、人口众多的国家来说，专门的危机管理机构必不可少。但从中央政府组成部门来看，我国还没有高规格的、列入国务院系列的危机管理领导机构，地方也缺乏统一的危机管理机构，这就使得我国在危机管理上存在着组织缺失。虽然在抢险救灾中，成立了临时指挥部这样的救灾领导机构，但这种临时机构只能发挥救灾中的突击作用，对于灾后重建这样长期工作以及进行防灾知识普及等，都是难以顾及的。

    4、政府间的协调配合，是战胜重大灾难的力量源泉。美国政府在处理“卡特里娜”飓风时，既缺乏纵向政府间的信息沟通，也缺乏横向政府间的信息沟通，导致联邦政府不知道如何去提供援助，一些愿意提供帮助的州和地方政府的援助也没能及时到位，甚至一些地方政府拒绝对其帮助。因此，从中央政府来说，深入灾区一线了解一手信息，是作出正确决策的关键；而发挥“一方有难，八方支援”的精神，则是帮助灾区渡过难关的力量源泉。

    5、不断总结每次危机管理的经验与教训，是提升政府危机管理能力的重要途径。在应对“卡特里娜”飓风的过程中，布什政府的预见和反应能力倍受指责，但在善后恢复和危机学习方面表现不错，采取了一系列挽回政府形象的措施。如承认政府救灾工作中存在疏忽，布什几次视察灾区，迅速公布飓风灾区重建的六大措施；联邦紧急事务管理局局长引咎辞职；白宫和国会决定调查联邦政府是否存在失误，等等。正是事后对政府危机管理手段、方法深刻反思、总结、甚至追究相关责任人责任的基础上，才使得美国政府危机管理能力不断得到提升，其体制也日趋完善。也正因为如此，在应对“丽塔”来袭的过程中，布什政府在危机预警准备和快速反应方面，都取得了明显进步。